“陈锡文：农地改革不能犯颠覆性错误”

根据党的十八届三中全会《政策决定》的部署，农村土地制度改革的许多试点工作已经扩展了一年多。 农村土地制度是改革的深水区，也关系到亿万农民的产权和农村集体经济未来的快速发展。

在现行的农村土地制度下，土地征用后失地农民补偿不足，农民土地承包经营权不稳定，土地经营权转移后承包人权益保障不足，农民因土地抵押有限难以获得融资，农民进城后宅基地和住房的处置以及如何在城市获得稳定住房等

人们对能否通过农地制度改革找到解决的途径抱有很高的期望。

十八届五中全会《建议》和《十三个五年规划纲要》都提出，改革不仅要维护在城市定居的农民的土地承包权、宅基地开采权、集体收益分配权，而且要依法自愿有偿转让上述权益。

但是，关于转让，在中央批准的有关改革试点中，都确定了现阶段只规定限制在本集团范围内。 除中央批准的试点地区外，部分地方还以改革为名，突破现行法律的相关规定建设销售小产权住房，向非本集体成员转让宅基地和农民住房，未经规划许可以租赁代理的形式转让集体土地用于非农建设。 在另一个地方，为保障集体成员权益而推行的股份合作制改革也引发了对农村集体经济组织未来走向的各种猜测。

如何看待这些问题，总公司在智库全国两会期间，就农村土地制度改革方向、底线等问题特别采访了全国政协常委、中央农村实务领导小组副组长兼办公室主任、中央财经领导小组办公室副主任陈锡文。 / br// h /

陈锡文说，农村土地制度改革关系到经济社会快速发展，必须持谨慎推进的态度，突破现行法律的试点工作必须经党中央、国务院批准，并经全国人大常委会关于涉法问题的授权。 中国特色社会主义制度重复农村集体经济，反复要求农村土地集体为一切，所以改革必须在这个大框架的底层上稳步推进，不能犯卓越的错误，要摧毁千里之堤，使之从蚁穴中崩溃，

1、底线是什么？

智库“土地问题关系到三农的未来”。 党的十八届三中全会后，中央就农村土地问题推进了一系列改革试点。 但是，近两年来，很多人认为改革似乎进展不大，没有达到预期值，你怎么看？

(/S2 ) )陈锡文(/S2 ) )年，中央安排农村土地征收、集体经营性建设用地上市、宅基地制度改革，在33个县级机构进行试点，被称为三地改革。 之后，中央还对农村集体产权股权功能改革、农村承包土地经营权和农民住房产权抵押贷款等试点进行了安排。

目前，这些改革实验还在进行中，改革进展情况的评价，可以用许多指标来衡量，但首先要看对改革的期待是否与这项改革所需的底线、方向、目标一致。

以农村宅基地制度改革为例，有人期望取消只有农村集体组织成员才能取得本集体宅基地的限制，人人都可以到农村买地。 但是，这恐怕不是这项改革的本意。

宅基地制度改革，主要是由于农村生活者(户籍人口)增加，土地有减少的趋势，难以继续原有的挨家挨户的宅基地分配制度。

试点的目的是探索一种既能为集体组织成员提供基本住房保障，又能最大限度节约农村建设用地的制度。

同样，人们对征地制度改革的期望是，应该打破国家土地利用规划和用途管制，落实谁决定谁的土地，想怎么用就怎么用。 这明显违背了现代国家的土地管理制度。

如果一点点人的期待与改革本身的目标不一致的话，对改革进展的评价当然也不同。

展望智库:农地改革触及许多好处方，要改变并不容易。 中央确定要慎重推进。 那么，改革的难度到底在哪里呢？ 挑战现有的基本制度吗？

陈锡文: 改革难度之所以大，是受一系列制度边界的约束。 必须承认，现行法律不完整，必须修改。 但是，如何改变、如何改变，必须支撑可复制、可宣传的经验和社会的基本共识，需要改革的试行。

这种考试当然涉及突破现有法律，需要全国人大常委会对考试地区授权，在考试期间(年底前批准暂停部分法律条款的执行，然后根据考试情况决定是否修改法律。

以宅基地制度改革为例，至少需要考虑三个基本问题。

其中之一是成员资格问题。

宅基地制度是农村集体组织保障成员居住权的制度这是集体组织成员权的体现 如果不是成员也能获得宅基地，就有可能侵犯成员的权利，导致组织自身的崩溃。

其二，是土地利用规划和用途管制的问题。

农村的基本功能是提供农产品( 000061股吧)和生态环境产品。 农村不是搞建设的地方，只是为了满足农民生产生活的实际需要，建筑物才被允许存在。 城市是聚集人口、财富的地方，为了满足人们的各种诉求，需要很多多样性的建筑物。 随着农业人口的城市化，农村建筑物应该逐渐减少。

城镇农民闲置住宅，可以根据有关法律规定开垦为耕地，作为生态用地进行整治，也可以部分按计划转用于服务业，快速发展旅游、休闲、养护、养老等产业。 但是，如果允许非农民搬到乡村别墅，则可能不符合中国国情，不符合发挥农村原有功能的作用。

其三，是产权性质的问题。

根据取得财产的方法、途径，人们的财产有完全的财产权和限制的财产权之分。 农村宅基地制度是农民住房保障制度的基础它是符合条件的成员从本集体组织无偿获得的 这是因为宅基地上建造的农民住宅是保障部屋的性质。

保障性住房不能像商品房一样不受限制地进入市场交易。 这是众所周知的常识，否则会导致社会财产关系的混乱。

这些问题关系到农村的集体经济制度、国土利用的空间结构和社会大众的财产关系，当然也关系到农村经济、社会的基本制度，必须慎重对待。

(/S2/) 2、改革到底要处理什么？

展望智库:各地尝试了很多土地改革，发现实践中不可避免地会出现偏离常规的偏差。 农地改革的真正目标是什么？ 等等，人们混乱很多。 到底要处理什么问题？

(/S2 ) )陈锡文(/S2 ) )改革必须在确定底线的基础上，寻求更有效的保障农民合法产权，提高农村土地利用效率的途径。

根据《物权法》的规定，农民的土地承包经营权、宅基地开采权、集体收益分配权等是农民的财产权。 因为这首先要对农民的这些权利进行切实的权利、登记、认定，为获得法律保障提供基础。 这些事业都在进行中。

要在明确和保障农民产权的基础上，探索通过改革提高农民产权运用收益的比较有效的方法。

例如耕地方面，农户通过承包土地经营权转移、土地股份合作、代耕代种、土地管理等，可以快速发展各种形式的适度规模经营。 此外，对部分村庄废弃或闲置的农民住宅，可以在国家支持下进行土地整治和复垦，也可以由集体经济组织借用其进行修缮和休闲旅游等。 农民产权得到可靠保障后，提高农村土地利用效率的途径很多。

但是，改革不能推翻集体经济。 因为这是上述所有的前提，所以现在的很多观念和方法都需要纠正。

根据《物权法》，农村集体经济是一个特殊的经济组织，它不是共有制经济，集体财产的收益可以量化为成员，但集体财产不能分割为成员。

而且农村集体经济组织具有地域性、唯一性和排他性，这明显不同于公司组织。 公司经营不善可以清算、破产，但农村集体经济组织不能破产。 因为不能让农民下地劳动。

集体经济组织可以实施股份合作制改革，但量化到成员股份，只不过是集体资产获得收益的依据，而不是一种资产本身。 量化到这类成员的股份，不能像合伙制公司、有限责任企业、股份有限公司的股份那样自主转让或上市流通，其转让限于本集体经济组织内部。 因此，不能用公司制度的理论指导农村集体经济的改革。

展望智库:你认为集体经济这个概念构成了对农地改革的制约吗？ 没有集体经济的国家如何对待农村土地问题？

陈锡文: 有人认为，农村土地制度改革之所以如此困难，是因为有集体经济这一制度的束缚。 其实不然。

我国农村土地制度的多元性和庞杂性与我国特有的农村集体经济组织制度有关，但在实行土地私有制的国家中，农村土地管理也有其特殊性。

第一，农村土地利用必须遵循规划和用途管制，农村不允许随意建设； 第二，除新大陆各国(南美洲、大洋洲)外，许多国家，特别是亚洲各国的农村，都存在着类似村落的地域性、唯一性、排他性的从前传下来的组织。 这决定了在土地私有制的国家里，农村土地的租赁、买卖、向建设用地的转换等必须受到村庄这个组织的制约。

在日本，每个市町村都设有以农民为主体的农业委员会，农村土地的买卖、出租、农地向非农业建设用地的转换等必须经过农业委员会的审议。 另外，日本法律规定经营企业不得购买农地，从事农业必须与农民合作，有一定的限制要件。

我国台湾也禁止经营公司购买农地，从2000年开始允许非农民自然人购买农地，但禁止非农民在购买的农地上建房。

例如，台湾地方领导人选举时，民进党副选举人苏嘉全在违规购买的农田上建房，被媒体曝光为豪华农舍事件后，他不得不将土地和房屋捐赠给慈善。

总的来看，以村庄为基础实行农村社会管理的国家，尽管大多实行私有制，但在农村土地的买卖、租赁、农地的转用等方面，受到村庄这个自治团体的强烈制约。 的首要目的是维持农村社会结构的稳定。

当前，我们提倡生产要素土地经营权流转、集中和快速发展等多种形式的适度规模经营，提倡将农村闲置土地资源(包括闲置宅基地和农业住宅)用于农村一二三产业融合快速发展，这将保障农民的基本权利，重复农村土地的集体全部

( ) 3、因为没有钱和房间，所以必须扩大想法) )。

展望智库:如果守住了红线，但是土地不能用作银行贷款的抵押，中央会鼓励农民创业创新，没有贷款也没有钱吗？

陈锡文: 在这个问题上，必须稍微缓和一下想法。

要获得银行贷款，商业银行的规则是使用比较有效的抵押物，但并非所有的金融机构都是如此。 农民贷款不仅要走商业银行这条路，还必须探索政策性金融、合作性金融等新途径。

在日本、韩国等国家和我国台湾，商业银行在农村的竞争力远远不如农民自身的合作金融。 这是因为政府对后者有政策上的优惠，降低了在农村的运营价格，使农民失去了经济性。 这样的合作金融依靠熟人社会的信用体系，降低了运营价格，减少了不良贷款。

在这些国家和地区，商业银行的业务几乎不下乡，很难首先处置农民的抵押物。 如果农民贷款经营失败，银行扣押农民的土地和房屋，拍卖，收留农民，那银行就会被舆论骂死。

因此，农民融资主要依靠政府政策性金融机构和农民自身的合作金融机构。

当然，我国也在探索农民承包土地经营权和住房产权的抵押贷款，但有必要探索越来越多的途径让农民获得贷款。 例如，也有正在探索设立农民专用的担保机构等。

对农民自身也要培养金融意识、风险意识，在农村培育良好的金融生态系统，最终形成相互支撑、相互依赖的多形态、多渠道的农村金融体系。

展望智库:另一个问题是，居住在城市的许多农民买不起房子，不能随意出售乡村宅基地和农房。 我们怎么筹钱呢？

(/S2 ) )陈锡文) (/S2 ) )有住所，并不一定需要自己名下的完全所有权室。 租赁住房是刚在城镇定居的农民的优先事项，必须在条件成熟后再购买属于自己的住房。 在这个问题上，必须转变财产观。

农民市民化，城市政府必须有条件，向希望在城市定居的农民提供与当地市民同等的公共服务。 例如，提供保护性住宅。 现在的问题是大部分城镇没有为城市农民提供这种公共服务 可以说以前为城市居民提供的保障房不够，但现在整个国家的不动产都有机会去库存。

让农民买在街上卖不出去的房子可能不现实。 但是，这些房子可以改成保护室吗？

如果政府在土地出让金、税收、补助费用等方面给予开发商一定的支持，银行也会在利率方面给予一定的优惠，降低房价。 如果再设立一些担保房屋租赁企业，批量购买库存房屋租给在城市定居的农民，最终的经济性将落在农民身上。

这不仅可以为房地产提库存，还可以为农民工处理城镇住房问题，可以说一举多得。

当然，房地产库存积压的地方和农民想定居的城镇是否合适也是个问题，但从农民大多在中小城市和小城镇买房的现实来看，至少可以处理一些问题。

而且，如上所述，在城市定居后，农民闲置的老房子可以以各种形式开发利用。 在此基础上，不仅可以增加耕地和生态用地，还可以促进农村一二三产业融合的快速发展，减少农业人口，让农村剩余的人有越来越多的就业和增收机会，让农村像农村一样，让城镇像城镇一样。

展望智库:与之相关的是征地拆迁问题。 围绕征地的多年纠纷不断。 如何平衡农民权益与城市快速发展建设的需求？

陈锡文: 党的十八届三中全会《政策决定》对农村改革的土地征收制度提出了确定的要求。 那就是缩小征地范围，规范征地手续，对被征地农民完善合理、规范、多元的保障机制。

首先是如何缩小土地面积，其中有三种做法。

目前的改革试点允许符合计划和用途管制的农村集体经营性建设用地上市，这是缩小征地范围的具体措施之一。 其次，城镇本身有很多空闲的土地。 有些公司变成僵尸，但土地仍被占用。 通过充分利用这些被低效利用的土地，也可以缩小征地范围。 再次，确定了中央提出扩大国有土地有偿采用范围，减少非公益性用地分配，也有利于缩小征地范围。

现实情况是，国有建设用地供应量同比减少16.5%，年同比减少12.5%。 国有建设用地供应量减少，意味着征收土地的数量也在减少。 这表明缩小征地范围既适应了改革的方向，也适应了我国当前的快速发展阶段。

其二是规范征地手续。 对征地范围、规划、主体及新闻披露等，必须依法合规； 征地前要广泛征求意见，特别要建立征地农民意见畅通的需求表达途径和合理的矛盾解决机制。

其三，重视收入分配问题。

因为有些农民对土地被征收后的补偿有意见，所以必须建立土地增值收益的合理分配制度。 目前，土地增值收益至少应分为四个部分。 一是农民必须得到合理的补偿。 二是开发商获得合理利润三是负责基础设施建设和提供基本公共服务的当地政府能够实现财务平衡； 四是在土地增值幅度相差较大的地块之间，需要合理的共享机制。 在这方面，台湾的经验有一定的参考意义。

台湾对城市扩张所需的土地，实行区间征收制度。 当地政府事先发布信息，征求土地征用范围内民众的意见，鼓励土地征用范围内各种自治组织的协调，最终由政府和自治组织共同完成区间内的土地征收。 然后，政府对被征收的土地进行基础设施、绿地、公益设施、商业不动产等详细规划，将被征收土地的40%至50%或等额的资金返还土地的原所有者。

这个过程的关键是，在征收前必须充分测算整体收支能否实现财务平衡，不能实现财务平衡的土地不能征收，这不能敲脑袋决定，也不能亏本做生意。

此外，我们在建立土地增值收益的合理分配机制方面还需要处理特殊问题。 也就是说，在允许符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地上市后，土地所有权没有变化，但土地价值提高后，增值收益如何分配？

如果没有基础设施和其他辅助设施的建设，就不能给土地增加附加值。 因此，农村集体经营性建设用地转为社会建设用地后，也要分配土地增值的价格。

总之，农村土地制度改革涉及多而复杂的制度约束和利益关系的调整，必须慎重稳妥地推进。 [/s2/]

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