“全球濒临50年来最严重的粮食危机，中国有何“粮策”？”

粮食安全是一项系统工程

从短期来看库存安全，从长期来看生产能力安全

与其把谷物藏在仓库里，不如把谷物藏在土地上，把谷物藏在技术上，把谷物藏在农业上

中储谷大连直属仓库的72米大跨度钢结构高大平房仓库，一个仓库可储存3.5万吨。 照片/本刊记者沉淀成

本刊记者/胥大伟

. 9.21总第965期《中国信息周刊》

对粮食安全的担心，已经成为周期性的话题。

年的这种普遍关注不是空空穴来风。 今年的新型冠状病毒大爆发在世界范围内流行，曾经引起国际粮食市场的波动。 至少25个国家今年面临着严重的饥饿风险，面临着世界50年来最严重的粮食危机。 联合国世界粮食计划署和粮农组织最近联合发布的《严重粮食不安全热点地区早期预警》表示担忧。

为了确保本国的供给，疫情发生以来，俄罗斯、越南、埃及、印度等多个国家限制或停止了粮食出口，全球粮食供应链受到很大冲击，严重依赖粮食进口的国家陷入了更大的被动。

这引起了人们对中国粮食安全的担忧。 近来，国内粮食市场和政策的调整，随着国有部门夏季粮食收购的下降，以及国家最高领导人再次认真强调消除饮食浪费，提倡节约粮食，多方面因素重叠，公众和学术界对粮食安全的关注度明显提高。 北京大学国家快速发展研究院教授卢锋用最新的复印件写道。

三农专家、中国社会科学院学部委员张晓山向《中国信息周刊》表示，从整体上看，中国实现了谷物的基本自给和粮食的绝对安全。 但从长远来看，中国的粮食生产和费用长期处于稳定平衡的状态，保障中国的粮食安全还需要做好准备。

一位专家表示，在粮食安全稳定均衡的情况下，最害怕的是市场恐慌，引发囤积，进一步加剧恐慌。

高库存既是潜力，也是负担

根据农业农村提供的数据，2019年中国粮食产量达到1.3万亿斤，人均粮食消耗150公斤。 换算成谷物计算，100公斤谷物可以满足一个中国人一年的消费诉求。 据农业和农村种植业管理司司长潘文博介绍，我国目前粮食人均占有量为472公斤，高于人均400公斤的国际粮食安全标准线。

根据《中国农业产业快速发展报告》，2019年中国稻谷、小麦、玉米三大主要粮食自给率达到98.75%，不存在进口依赖问题。 许多专家也在《中国信息周刊》上表示，中国粮食不短缺，粮食安全得到完全保障。

中国粮食安全保障的潜力，大部分来自粮食库存。

中国各级粮库储存了多少粮食？ 近年来，在粮食每年增产的情况下，中国三大主力粮食库存居高不下。 据统计，2019年，我国稻谷、小麦、玉米三大主要粮食期末总库存约2.8亿吨，其中稻谷、小麦两大主要粮食期末库存量均超过历史最高水平。 国家粮食物资储备局相关负责人表示，中国稻谷、小麦库存均可满足全国一年以上的诉求。 这意味着，即使海外供给中断，或外食一粒也进不去，14亿中国人也一样在吃饭。

南京财经大学粮食经济研究院院长曹宝明认为，中国国内粮食储量过多，至少三年内不存在粮食供应不足的问题。 通常，衡量一个国家的粮食供应有两个维度。 一个是供求，另一个是生产需求。 曹宝明向《中国信息周刊》表示，从生产需求的角度看，中国粮食供给紧密平衡，但从供求的角度看，中国粮食供给过剩。

具体来看，根据农业农村、海关总署的数据，2019~年度，中国稻谷年产量约1.97亿吨，国内稻谷年产量约1.99亿吨。 中国小麦年总消费量约1.12亿吨，年产量约1.18亿吨，表明生产需求趋于平衡。 2019年，中国粮食进口量1.06亿吨，其中谷物和谷物粉1785万吨，加上2.8亿吨主要粮食总库存，粮食供应过剩。

中国的水稻、玉米、小麦生产超出需求，库存大量积压，但大豆、油菜籽又大量进口。 一方面生产太多，没有地方放，有积压，占有大量财政资金，另一方面没有产量，必须大量依赖海外进口。 农业和农村种植业管理司副司长陈友权认为，这一现状已成为影响国家粮食安全的突出问题之一。

2019年6月14日，在江苏省连云港市海州区新堤镇粮食收购点，工作人员在收购夏粮。 照片/中新

中国的粮食库存分为储备库存和商品库存两大部分，储备库存分为中央储备和地方储备两大部分。 2008年全球粮食危机后，中国建立了以中央储备为主导、省级储备为支撑、以市县和公司储备为基础的粮食储备体系。 在粮食省长的职责下，地方要求粮食主产区保留3个月，主销区保留6个月，产销平衡区保留4个半月的储备数量。

今年以来，上海、云南等省市粮食储备库存均居历史高位。 但是，库存太高，是另一个负担。 中国农科院农业经济与快速发展研究所产业经济研究室主任钟钰在一次调查中对此深有感触。 2019年3月下旬至4月上旬，他随中国农业科学院课题组赶到豫鄂两省进行调查。 钟钰告诉《中国信息周刊》，在调查访问中，发现这些地区的基层粮库陈粮比例高、储存长、无效库存。

其中，邓州市基层粮站工作人员表示，主产区粮库粮食已进入咽喉，但由于价格高、流动率高，基本处于未流通状态。 课题组表示，2019年春季，河南托市粮食成交率不到0.2%，湖北成交率基本为0。 一家粮食企业的董事长还反映，河南省70%~80%的粮食进入了中储粮粮库，但加工公司不能接收粮食。 在粮食仓库里，不出来是多家加工公司的共同感受。

粮食品种出现阶段性过剩，进而出现高产量、高收购量、高库存量的三高叠加。 例如，去年10月国家粮食局指出，中国各种粮库公司储存的粮食数量空前多，露天和简易储存设施储存的国家政策性粮食数量也空前多。 在高库存下，当时中储粮吉林省企业辖区的玉米、水稻等库存粮食严重超载，特别是玉米仓库人满为患，无法销售、无法调整、无法储存。 河南省政策性粮食储备量超过3000万吨，粮库容量不足，无法恢复政策性粮食储备量。

国家对各级储备粮食实行静态化管理，储备规模一旦实行，未经有关部门批准，不得擅自出库。 经济日报报道称，储备公司经常因计划指令偏离市场而推迟换班时机，粮价高时无法换班，粮价低时无法收购。 储备粮食轮换经常陷入高价进入、低价出现的困境，轮换差额越来越大，储备公司损失严重。

原河南经贸高级技工学校党委书记、现任河南省粮食局调查官任伟民写道，购买粮食的目的最终是为了销售，绝不是为了储藏。 但是，委托本市的粮食成为例外，大小代理收购点谁都希望延长储藏时间，获得越来越多的储藏费用和利息补贴，这严重扭曲了购销的基本原理。

曹宝明认为，粮食高库存带来巨额财政负担，也导致粮食质量和价值下降。 在国家一级，对不同品种的粮食储藏年限有确定的规定。 其中长江以南、稻谷贮藏年限2~3年，玉米1~2年，豆类1~2年； 在长江以北，稻谷的贮藏年数为2~3年，玉米为2~3年，豆类为1~2年。 相比之下，玉米贮藏比较简单，但大米贮藏不容易，难以进行生物传递化，解决淘汰的大量陈粮无疑是个难题。

三农专家、中国社会科学院学部委员张晓山认为，粮食不能储存，过高的粮食储备量是资源浪费。 储藏粮食后价格会上涨。 从财政和库存设施来说，粮食库存的进一步大幅增加是无法承受的负担。

近十年来谷物价格明显上涨

短期或周期性的粮食供求和价格波动已成为威胁中国粮食可持续增长的棘手问题之一，学术界已是共识。

许多专家指出，保障中国粮食安全的关键是调动农民种粮的积极性，防止农民种粮吃亏。 但是，对中国粮食生产来说，另一个课题是粮食种植价格高，农民收益低。

从投入价格看，根据江西奇盛源农业数据，1亩水稻育秧、犁田、农药化肥、收获等各项费用支出共计760元。 亩产干粮1000斤，亩产1.35元计算，亩产1350元，扣除价格，亩产只有590元。 中央财经大学金融学院教授韩复龄向微博投稿了河北省文安县辛庄村的亩产小麦收益账单。 按亩小麦产量843斤计算，亩小麦收益843元。 除去种子、化肥、灌溉地、农药、播种、收获等价格，农民种植1亩小麦的净利润为243元。 都没有计算人工费。

中国人民大学农业农村快速发展学院教授毛学峰向《中国信息周刊》表示，土地价格和劳动力价格的上涨是推动中国粮食生产价格上涨的重要因素。 近十几年，粮食单位生产价格涨幅明显高于美国和巴西，价格差距逐渐拉大。 劳动力价格和土地价格居高不下，核心问题是多种产品机械化程度有限。

为了提高农民收益低、种粮积极性，我国从2004年开始实行粮食直补、良种补贴、农机购置补贴和农资综合补贴4种农业补贴政策。 年，中国推进农业三项补贴政策改革，将以往的粮食直补、农资综合补贴、农作物良种补贴整合为耕地地力保护补贴。

超市内粮食和大米等产品供应充足。 照片/中新

但是，粮食直补政策的不自然之处在于，补贴不是由粮食补贴，而是对农民或农田进行普惠性补贴，粮食补贴的增加往往会导致农田租金上涨，形成争利局面。 其次，针对金额不大、补贴资金发放环节多、农业资金价格上涨、粮食收益低的情况，小额补贴对农民种粮积极性的推动有限。

财政部监管局的调查报告也证实了这些情况。 报告指出，对粮食的三种补贴对农民没有吸引力，中青年农民不愿意种植粮食。 理由是，首先农民种粮利润比较低，目前江西农民种粮亩产不到1000元，相当于农民4~7天的兼职收入。 在一些地方，在实际操作中，由于按承包耕地数量简单计算农户种植面积并发放补贴，3种补贴为普惠制收入补贴，农民不种植粮食，但仍享受粮食直补资金。

中国社会科学院农村快速发展研究所研究员党国英对《中国信息周刊》表示，中国的农业补贴政策需要反思。 他认为，取消补贴后，农民种地更不划算，但补贴可以减少，积分应该放在降价款上。 根据英国的调查，美国进口粮食的食品价格比国产粮食便宜30%。 如果国产粮食下降三成，大部分中国农民会选择不种田。 必须进行规模经营，降低价值成本，推进现代农业。

为了应对谷物高价格化问题，中国从2004年开始实施粮食最低收购价政策。 迄今为止，从1993年开始，中国实行了10年的保护价收购政策。 二轮粮食价格形成机制改革的出发点都是推进粮食价格市场化。 但是，由于各种各样的理由，最终没能突破价格的壁垒。

张晓山表示，最低收购价格和临时收购价格的政策，随着谷物价格的波动，稀释了谷物价格，直接扭曲了市场信号。 粮食收购价格逐年上涨，一旦背离市场规律，国产谷物收购订单入库，出现进口粮食上市的情况。 党国英也指出，市场上出现的粮食品种阶段性结构过剩，与价格政策调整有关，表明价格机制反应不敏感。

价格互补分离市场化改革这是一个方向。 张晓山在《中国信息周刊》上表示，中国目前正在实施市场导向的农产品价格形成机制改革。 也就是说，补贴与价格、价格互补分离，价格为价格，补贴为补贴，价格则服从市场。

毛学峰认为，粮食价格改革的总体方向是正确的，但需要考虑政策惯性和诸多好处的权衡。 他建议，改革首先需要形成市场机制，政府不应该过多干预粮食价格，以价格鼓励农民种植粮食其次是提高粮食质量，放开价格，实现高质量优惠价。

单个粮食产区的严重退化

实际上，认为种粮有害的不仅仅是普通农民，还有地方政府。

西南地区一个地方风传致富，刮玉米是出路，粮食生产和经济的快速发展无形中是对立的。 钟钰在调查中呼吁减少玉米种植经济作物，但首先减少的是灌溉条件好、坡度平缓的水库地区的稻田。

由于粮食生产投入不足，当地粮食生产需求缺口逐年增加。 在钟钰调查的云贵2省6县市，无论是粮食生产大县还是生产小县，自给度都有不同程度的下降。 贵州省普定县粮食支出达到46%的； 贵州水城县本地水稻产量仅为1万吨； 云南宣威全县粮食总产量大致只有猪饲料的使用量，粮食的95%以上需要外调。

由于粮食生产不足，上述六县市粮食转入数量不断增加，对外依存度越来越高，东北米、河南面是当地粮食供给的主体。 中国农科院调查报告显示，云贵两省正在从粮食产销平衡区退化为主要销售区，退化趋势加快，退化程度加深。 据报道，对粮食安全的认识有偏差是形成这一局面的原因之一。

当地也出现了粮食综合生产能力明显的短板。 土地细分程度高、规模化程度低、生产价格高、抗自然灾害能力强。 如果贵州省织金县种植面积达到20亩以上，即使种植大户，全县1000多户大户中也只能种植100户纯谷物。 云南省宣威县的粮食生产基本上是单独一户，耕地转移率只有10%。 由于没有适度规模的经营，粮食生产价格和管理价格很高。 贵州省普定县化处镇稻谷收入亩产1000元，加5个工可达1090元。

年织金、宣威、宜良三县粮食机械化率分别为15%、30%、52%，远远低于全国粮食80%的平均水平。 根据中国农业科学院的调查报告，贵州有效灌溉面积的比例只有24.7%，云南为29.8%，远远低于50.3%的全国平均水平，居全国倒数第一和倒数第五位。 云南亩产500公斤以下的低产田4797.9万亩，占耕地面积的近一半，且有多种粮食作物，受自然灾害影响较大。 云南近年来，草地贪婪夜蛾、粘虫、蚜虫、螟蛾相继来袭，虫害形势严峻。 另外，当地仓库和干燥设备不足，玉米霉变问题突出。 宜良饲料产业园区公司因当地玉米黄曲霉毒素超过50%以上，只能从黑龙江、内蒙古等地发货加工。

规模化经营的难题也困扰着以前流传下来的粮食产区。 相关数据显示，黑龙江、吉林新型经营主体的规模经营已占当地土地面积的一半。 但是，钟钰的调查显示，黑吉两省新型主体规模化经营风险增加。 土地租金波动加剧，土地经营收益、补贴和土地租金联动效应显著，经营好了反而会导致土地流转价格的增加。 在抗灾能力方面，当地农田水利等基础设施抗灾能力严重不足，农田建设缺乏相关政策的大力支持。 另外，保险保障力度低，赔偿门槛高，农民获得赔偿金有限。

目前，我国部分粮食生产省仍未从根本上解决粮食强省经济低省财政弱省的困境，粮食倒卖现象明显，粮食主产区与主销售区之间存在结构矛盾。

毛学峰认为，解决这一矛盾可能需要考虑在粮食主产区的政策倾斜，但仅靠部分转移支付无法处理实际问题。 张晓山指出，黑龙江、内蒙古等粮食生产大省是中国粮食安全快速发展的牺牲品。 对于这些粮食省，必须建立反馈机制，调整分配结构，国家财政必须向越来越多的粮食省倾斜。

多重压力下的耕地保护

考虑粮食安全时，往往过于关注库存量。 事实上，粮食安全是一个系统工程，短期内是库存安全，长期内是生产能力安全。 社会科学院政治学研究所的陈明执行研究员写道，与其把谷物藏在仓库里，不如把谷物藏在地上，把谷物藏在技术里，把谷物藏在农业里。

耕地保有量是中国粮食安全的基本盘。 18亿亩耕地红线是中国确保耕地保有量的约束性指标，被视为保障中国粮食安全的安全线。 年，国务院发布《全国国土规划纲要( 2030年)》，确定到2030年我国耕地保有量保持在18.65亿亩、18.25亿亩以上。

中国社科院农村快速发展研究所研究员王小映表示，《中国信息周刊》指出，18亿亩耕地红线不是脑门式划线，是土地资源管理等相关部门经过系统研究明确的，位于中央、省、市、县、乡5级国土空之间 18亿亩耕地红线意味着可以保障和保护中国人的粮食安全。

但是，中国耕地保护仍然面临着多方面的压力。 首先是耕地面积持续减少。 中农办原主任陈锡文说，到2008年的11年间，中国耕地总面积减少了1.25亿亩。 分散在各地，又因为使用了11年的过程，没有引起很多人的警惕。 据自然资源部去年发布的最新一期《中国土地、矿产、海洋资源统计公报》显示，年末全国耕地面积13486.32万公顷，年内耕地面积减少约91万亩。

耕地减少，耕地荒废势头加剧，季节性荒废、非粮食化荒废是绝对的。 在中国南方山区和丘陵地带，由于人均平均耕地面积太少，难以维持农民的基本生存，因此大面积全年荒废的耕地随处可见。

不仅耕地减少，而且我国目前耕地过度利用、土壤污染导致耕地质量下降，成为威胁我国粮食安全的另一隐患。 农业农村部长韩长赋指出，近年来，我国耕地总面积一直稳定在20亿3000万亩左右，但耕地负荷逐年加大。 从数量上看，全国新建用地耕地占有量年均约480万亩，虽有补充平衡，但年至年耕地净减少量780多万亩。 从质量来看，耕地退化、污染严重，一个地方占好地、坏地，水地、干地，年全国优质高等耕地面积只占29.5%。

中农集团研究快速发展中心副主任武轶表示，目前我国耕地基础地力对粮食生产的贡献率仅为50%~60%，比欧美发达国家低20个百分点。 中国农业面源污染、耕地酸化、板结化等问题突出。 另外，据中科院地理资源所专家推算，我国每生产1公斤粮食，就要消耗约1吨的水。 目前，北方粮食产量远远高于南方，但占全国全部耕地60%以上的淮河及以北地区仅有不到20%的水资源，资源环境制约不断收紧。

许多专家对《中国信息周刊》表示，中国耕地保护面临的最重要挑战仍然是城市化的迅速扩大和土地利用的粗放式浪费。 王小映认为，中国的基本国情是人际关系极不协调，目前中国正处于城市化、工业化的高速发展时期，一方面要确保粮食安全，另一方面要保障城市建设用地，两者之间的平衡极其困难。

在激烈的城市化浪潮中，带来粮食安全的另一个隐忧是，大量农民进城，加剧了农村劳动力短缺，影响了粮食生产。 例如湖南和江西是双季稻区，由于劳动力的减少，很多地方渐渐只种了一季稻。

农业劳动力大量向外转移，在这个过程中，伴随着大量的土地转移。 目前，流通承包地的农户已经超过7000万户，但中国农村的现实仍然是大国小农。 根据第三次农业调查数据，中国全国小农户数量占农业经营主体的98%以上，小农户从业人员占农业从业人员的90%，小农户经营耕地面积占总耕地面积的70%。 我国现有农户2.3亿户，人均经营规模7.8亩，耕地10亩以下农户2.1亿户，这是一种小规模乃至超小规模的经营结构。

张晓山根据《中国信息周刊》报道，在中国2亿多农户中，真正让土地流转、实现适度规模经营的只占其中的30%~40%。 张晓山认为，农业规模经营可以提高劳动生产率，但在这个过程中，并没有把这些小农户赶出农业。 实际上，由农村中老年人组成的5060部队肩负着中国粮食生产的重任。

被跨国粮食商掌握的生命之门

8月25日，中美在农产品进口大单上签字。 中国再次购买了20.4万吨美国大豆和40.8万吨美国玉米。 《中国信息周刊》报道称，随着中美第一阶段经贸协定的落实，从美国进口大豆有望继续增加。

不仅是大豆，中国每年对棉花、植物油、糖、肉类等农产品都有高额的进口诉求。 事实上，中国已经成为世界上最大的粮食进口国，年进口额达到1800亿美元。

中央农业部、农业农村部专家委员、国务院快速发展研究中心学术委员会前秘书长程国强在《中国信息周刊》上表示，中国要维持农产品供需平衡，预计需要38亿5000万亩的种植面积，而国内只有25亿亩的种植面积。 这意味着13亿5000万亩的种植面积缺口由进口处理。

程国强指出，中国是世界上最大的粮食进口国，但世界粮食市场没有形成较为完善合理的供应链，而且中国粮食进口来源比较集中，进口渠道比较单一。 例如，大宗谷物贸易经常由中国通过跨国粮食企业进行购买。

跨国粮食企业事实上控制着世界粮食贸易和流通体系，这个体系影响着世界粮食的稳定供给。 以大豆为例，中国的主要进口国为巴西、美国、阿根廷，还有adm、邦基、嘉吉和路易·； 以美孚为首的国际粮食商管理着南美和美国70%以上的大豆供应源。 程国强向《中国信息周刊》表示，国际粮食业者商业逻辑最核心的地方是掌握仓库，掌握仓库设施就意味着控制货源。 国际粮食业者将农产品从产地到仓储、港口航运等物流环节，最终到用户市场，整个全球供应链牢牢掌握在手中，无论国际市场价格如何波动，对他们来说都只是左手右手的关系。 程国强说。

近十年来，随着我国支出结构的升级，肉、蛋、奶支出在空之间巨大增长，国际粮食商关注投资产业链上游的饲料供应端，部分外资深入介入国内养殖领域。

程国强认为，跨国粮食商在国内的投资行为只能符合商业逻辑，不应将商业逻辑政治化。 相反，中国粮食公司应该更多地学习国际粮食商如何布局世界粮食供应产业链体系。

在程国强看来，日本的粮食安全保障战略值得中国借鉴。 近年来，以卡路里为基础的日本综合粮食自给率徘徊在40%左右。 以实体农产品计算，日本粮食自给率仅为29%。 年，《经济学家》杂志发表的《世界粮食安全指数报告》显示，日本在113个参与统计的国家中排名第18，远远高于排名第45的中国。 20世纪70年代初，日本试图通过以海外屯田为主的投资方法，利用海外资源确保本国粮食的稳定供应。

程国强建议，鼓励中国粮食公司进军海外，深入参与农业资源丰富国家的农业产业体系，布局仓储、物流等供应链，培育一点铁杆贸易伙伴，摆脱过去流传下来的对农业出口大国的依赖，防范可能发生的贸易风险。

本文：《“全球濒临50年来最严重的粮食危机，中国有何“粮策”？”》