“财政民怨齐告急英国铁路为何深陷“私有化”泥沼”

财政投诉蜂拥而至

英国铁路为什么会陷入“私有化”的泥潭

在自由竞争的市场上，利润和效率经常脱节。 作为大众交通( 600611，股票吧) )工具的铁路，到底是应该追求利润还是效率，其实是决策者在变革一开始就应该考虑的问题。 长期以来的私有化和“铁路追求利润”根深蒂固的理念，决定了英国铁路尽管多年陷入私有化的泥潭，但仍有重返国有道路的勇气和能力

□全球财经记者刘美

“火车票又要涨价了。 ”

英国交通大臣贾斯廷·格林( justine greening )今年3月正式发表演说，敦促铁路部门“改革”后，英国舆论首先做出了这样的反应。 近十几年来，“每次改革必涨”已经成为英国铁路的基本规律，很多人已经懒得知道这次“改革”的具体文案。

事实上，交通大臣的讲话是在财政大臣奥斯本( george osborne )发表最新财政年度预算案之前发表的。 英国债务管理机构在研究发布“2112年收钱”的百年期国债，甚至“永不还钱”的永久国债时，财政大臣于3月21日适时做出“坚定承诺”，保证英国的偿债能力不会比外界想象的更差。 “英国的赤字水平正在下降……obr (英国预算责任办公室(今天确认，(到财政年度将消除结构性经常账户)

这个目标意味着大部分英国公共部门都必须系好裤腰带。 3月22日，警察预算将削减20%的传言引发了英国警察协会争取“罢工权”的提议，英国警察上次的罢工要追溯到1919年。 在公共交通方面，卡梅伦首相于3月20日提出了将高速公路私有化的构想。 在铁路运输方面，交通部长格里宁敦促负责基础设施的“铁路网”企业( network rail )和2000多个大小运营商和铁路服务提供商们，到2019年实现削减预算35亿英镑的目标，让“乘客和纳税人”不满，

交通部长还表示，为了帮助这些民营企业实现这一目标，允许了“机票模式”的票价波动。 也就是说，热门时段的票价远远高于普通票价。 根据《卫报》的报道，交通部的理论依据是，通过减少高峰期乘车人数，“延缓公众对列车长增加的诉求”，可以为铁路企业节约更新车辆的预算。

毕竟，不得不涨价。

“交通大臣的话虽然包含一些好的建议，但被隐藏在票价上涨的新闻里。 ”公益组织“改善交通运动”( campaign for better transport )的负责人做了以下发言。 自从2009年英国的最高列车票价史无前例地突破1000英镑以来，积怨多年后又开始了卡特尔，但指责的矛头无一例外地指向了同一个目标——已经进行了19年的铁路私有化。

政治主导的私有化改革

对不了解情况的外国人来说，英国交通大臣的话多少有些费解。 英国铁路不是在19年前实现了私有化吗？ 民营企业是否削减预算，与“乘客”有关，但与“纳税人”有什么关系？ 民营铁路企业如何影响政府公共预算？

现有的英国铁路体系建立在1993年保守党梅杰政府颁布的《1993年铁路法案》的基础上，根据该法案，国家机关英国铁路局( british railways board )的功能被分割后出售给几个民营企业，这里 理论界认为铁路私有化的目的之一是通过引入民间资本来减少政府在铁路项目上的支出 但是，近十几年来，民间资本在工程建设和列车运营质量乃至安全性上相继出现巨大漏洞，政府资金不断介入填补。 根据监管部门的官方数据，1994年英国政府向铁路部门提供的补贴为16.27亿英镑(考虑到通货膨胀因素，约为2005年的21.68亿英镑)，2005年政府向铁路部门提供的补贴为45.93亿英镑。 十年内政府投入翻了一番，这种“私有化”重蹈覆辙。

事实上，回顾《1993年铁路法案》制定的历史，很容易发现财政问题从一开始就不是铁路私有化倡导者们关注的焦点。 英国铁路私有化是政治博弈的结果。 20世纪80年代，在当时英国首相撒切尔的《新自由主义经济实践》中，英国政府拆分出售了几乎所有可以私有化的国有资产。 在1990年末新首相成像仪出现之前，能够继续贯彻保守党的经济理念，“卖给私人”的大规模国有资产只有铁路系统。

撒切尔夫人在任期内没有进行铁路私有化。 由于在当时的舆论环境下太难操作，她自己也承认了销售这套公共交通系统有“过度私有化”的嫌疑。 但是，1988年瑞典国有铁路机构分解成功，欧洲私有化倡导者们找到了理论依据。 瑞典当时的方法是将原皇家铁路局( royal railway board )分割为7家国有企业，其中一些企业实行私有化销售。 但是直到现在，负责轨道建设和维护、列车运营、列车制造等主要业务的企业都是瑞典的完全国有企业，王室铁路局也没有作为国家机关被取消。 可以说瑞典的铁路分割本质上不是私有化，而是国有机构的改革。

但是，以“亚当·史密斯经济学研究所”为代表的英国政府智囊团却将这个例子视为铁路应该私有化的重要证据。 自由派经济学家们的观点得到了英国财政部和梅杰首相的压倒性支持，铁路私有化也成为保守党和工党进行讨论的主要议题之一。 在自由主义经济学观点深入人心的20世纪90年代初期，“铁路私有派”占了上风。

值得一提的是，并非所有保守党都支持铁路私有化。 当时的下议院交通委员会主席、保守党的robert adley是坚定的“铁路国有派”，私有化被认为会提高乘车价格，相当于向乘客征收“汽车人头税”( a poll tax on wheels )。 但是，奥黛丽的主张被批评为“对铁路的过度崇拜”，他本人在1993年铁路法案发布前死于心脏病发作，为“铁路国有派”的反抗留下了悲壮的一笔。

物化自然受到工党的强烈反对，长期以来，这个议题成为区分工党和保守党支持者的重要标志。 《1993年铁路法案》颁布后，工党立即宣布“只要工党执政，很快就将铁路国有化”。 但是，1997年工党实际赢得选举后，这一承诺被抛到了九霄云外。 因为出售国有资产很容易，但要将私有铁路部门重新国有化，就很难登天。

“假私有制”的玄秘术

2000年10月17日，工党政府迎来了将铁路再次国有化的最好契机。 当天，一辆旅客列车行驶到伦敦附近的哈特菲尔德地区时，道路铁轨突然被“头发粗细裂缝”划破，列车脱轨造成4人死亡，近100人受伤。 关于死伤人数和严重性，这次事故比不上去年的帕丁顿惨案( 1999年在伦敦发生的列车相撞事故中有31人死亡，500多人受伤)。 但哈特菲尔德事故的直接责任指向负责轨道建设和维护的英国轨道企业( railtrack )。 这是一家专门为铁路私有化而设立的民营企业。 为了防止这种情况，轨道企业向列车运营方提出了1200多条“弯道限速规定”。 因为这个企业也不知道是否需要轨道的维护。

具有讽刺意味的是，如此众多庞杂的规定，最终导致数百家列车运营企业的集体抗议，他们强烈要求政府介入，轨道企业此时面临严重亏损，股东也急于甩掉这个烫手山芋。 最终，2002年，一家名为“铁路网”( network rail )的企业宣布成立，以远远低于市价的价格收购了原路轨企业的所有股份。

其次，有兴趣的问题浮现出来了。 从全部制的立场来说，“铁路网”企业到底是什么性质的企业呢？

官方称，“铁路网”企业自己为“有限担保责任制的民营企业”( Private Company Limite DBYGuarantee )。 这是非营利组织常见的企业性质，出资人不是股东而是“担保人”，通常不享受分红，出资人只需要提供一小部分象征性资金。

没有股东意味着该企业的运营资本严重依赖债务融资，但谁来偿还铁路网企业的债务呢？ 答案是英国政府。

“铁路网”企业代表着英国铁路基础设施建设部门不自然的现状，名义上是私有制，但实质上已成为国有公司。 事实上，关于该企业的性质，英国各官方统计机构也曾反复讨论，认为英国国家审计局( national audit office )和统计委员会) statistics commission是国有公司，国家统计局( OFICE Fon )。 因为一旦承认“铁路网”企业为国有企业，就意味着其巨额债务将计入政府公共债务，这将成为考虑挖空来减少财政赤字的英国政府无法承受的负担。 据报道，“铁路网”企业的债务至少为200亿英镑，几乎相当于英国政府从成立到财政年度实现的年净借款额。

如果说19年前英国铁路“私有化”是政治原因主导的话，那么现在铁路网企业的“伪私有化”基本上是英国财政原因造成的，历史轮回真的被分割了。

自由竞争悖论

由于轨道基建部门已成为实质国有的“假私有”公司，英国铁路私有化的微薄成果是列车运营部门。 但是，这也是大多数乘客最不满的行业。

首先是乘车费用。 自由竞争的结果之一是各方都在追求利润最大化，票价的上涨是不可避免的。 根据ubs的报告，英国是目前世界上铁路交通费最高的国家。 在2009年最高票价突破历史性的1000英镑之后，前交通大臣飞利浦·哈蒙德也不得不承认，火车在英国已经成为了“有钱人的玩具”。

其次，是多而复杂的运费体系。 许多人认为英国铁路运营已经进入“过度竞争”的误区。 “从伦敦到曼彻斯特，可以找到34种票价。 》根据《卫报》的报道。 根据去年对700多名乘客的比较调查，只有1%的人能完全准确地分辨出不同种类的车票。 人们开始怀疑运营企业故意建立多而复杂的票价体系，欺骗乘客选择贵的列车。

第三个是拥挤。 而且如上所述，随着政府和运营方一起探索“延缓普通民众对增加列车长度的诉求”，英国的列车肯定会更加拥挤。

2006年，保守党影子交通部门负责人曾承认，在铁路私有化初期，将基础设施建设与列车运营分离是错误的方法。 “在私有化的过程中，将铁路设施和列车运营分离，本质上使铁路运营的价格上涨，使改善和变革的决定更加困难。 英国铁路系统现在包含许多功能重复的组织和个体，最终结果是大家什么也没做。 各铁路部门透明度严重不足，财务审计工作十分困难，同时任何事件都找不到具体负责人。 ”

英国铁路私有化前期，曾存在两种分割方案。 当时的内阁部长john redwood提出将铁路按区域划分，将各区域内的轨道建设和列车运营分别交给当地企业。 财政部在梅杰总理的支持下，力主按职能划分，分包给多家不同企业，通过竞争实现了效率和利润的最大化。 最终后者得到了执行，结果追求利益，失去了效率。 在自由竞争的市场上，利润和效率经常脱节。 作为大众交通工具的铁路，是应该追求利润还是效率，这其实是决策者在变革一开始就应该考虑的问题。

难以倒退

追溯《1993年铁路法案》以前更古老的历史，英国政府在铁路“利润和效率”问题上犯下混乱已不是第一次了。

战后，由于战后复兴的需要，英国将铁路正式国有化，成立了“英国运输委员会”( british transport commission )。 1953年，法国成功地将交流供电铁路商用化，世界铁路开始了电气化铁路取代蒸汽机车的技术改革创新时代。 英国运输委员会也同样摩拳擦掌，于1955年宣布启动“铁路现代化计划”。 备用投资为12亿4000万英镑，将翻新英国所有铁路和机车，预计到1962年将受益。

但是，缺乏经验的英国早期铁路建设者低估了从开始铺设铁路到盈利的时间差。 另一方面，当时的英国政府也认为，铁路建设的利益，似乎并不取决于铁路本身能否盈利，而很大程度上取决于对整体经济的拉动效果。 随着1962年的到来，铁路非但没有开始盈利，反而背负了巨额债务，英国运输委员会于该年解散。 但是，债务未必引起了这个英国早期“铁道部”的倒台。 有人认为，正是当时交通大臣ernest marples兼任英国最大的公路建设企业业主的事实，才可能是铁路建设被取消的最重要原因。

运输委员会倒台后，英国历史上著名的“铁路杀手”richard beeching被任命为新成立的英国铁路局主席，负责铁路体系的改革。 他的改革理念非常简单。 如果拆除所有“过剩”的铁路，剩下的不是会受益吗？ 从1963年开始英国进行了自毁式的铁路拆除工程，仅1964年就取消了近2000公里的铁路线路。 1968年国会突然觉醒，立法阻止进一步的铁路解体时，英国铁路体系遭到巨大破坏，特别是许多边远地区解体的支线，不容易修复了。

比铁路本身更难修复的是英国人对铁路的认识。 二战后，英国没有强大的国有铁路管理部门。 围绕铁路政策的讨论，无法避免“利润”、“利润”等话题，其社会意义常常被忽视。 到了1983年，一位beeching当时的追随者也有同样的看法，向撒切尔政府提出要拆除录用率低的铁路，以确保剩下的铁路的利益，但他的报告受到了许多政府官员的欢迎。

在这种情况下，即使英国铁路再次国有化，也可能很难真正有效地利用。 长期以来的私有化和“铁路追求利润”根深蒂固的理念，决定了尽管英国铁路已经深陷私有化泥潭多年，但它仍然有勇气和能力回到国有的道路上。

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